Otonomi Daerah dan Politik Skala Pemerintah Pusat

Menyambut Hari Otonomi Daerah yang jatuh pada tanggal 25April 2014, Dirjen Otonomi Daerah Kemendagri menelorkan satu opini di Kompas pada hari yang sama.  Inti opini  tersebut, yang merangkumkan beberapa perubahan fundamental dalam UU 23 tahun 2014 tentang Pemerintah Daerah, adalah perubahan skala (baik ruang, waktu maupun fungsi) urusan pemerintahan yang di atur oleh UU sebelumnya.

Menarik untuk dicermati, karena perubahan skala ini berimplikasi besar terhadap beberapa hal. Pertama terkait partisipasi rakyat di daerah, kedua berupa efisiensi penyelenggaran berbagai urusan oleh pemerintah pusat dan ketiga terkait implikasi terhadap kekuasaan baik yang kekuasaannya mengalami peningatan, maupun yang kekuasaannya mengalami pengurangan. Otonomi daerah bukan sekedar tentang partisipasi dan efisiensi, tetapi tentang ‘the winners and the lossers’.

Penetapan Skala Urusan Pemerintahan
Penetapan skala urusan pemerintahan bukanlah hal yang mudah, baik dari aspek waktu, ruang maupun fungsi. Pertanyaan yang perlu diajukan adalah sejauh mana pengetahuan tentang kelembagaan dari tingkatan sosial tertentu dapat ditransfer pada level dan skala yang lain? Isu yang diangkat bukan sekedar menaikan level pengelolaan suatu urusan dari satu level pemerintahan ke level yang lain, tetapi juga terkait isu fit dan interaksi kelembagaan.

Sedikitnya ada tiga dimensi skala yang menjadi dasar penetapan skala urusan pemerintahan. 

Pertama, dari perpektif ilmu politik isu skala terkait dengan legitimasi demokrasi dan efektifitas. Semakin tinggi level pengambilan keputusan, maka semakin kecil partisipasi rakyat (input-based legitimacy), yang berdampak pada peningkatan  konflik hingga pencarian rente. Namun, sebaliknya, semakin rendahnya level pengambilan keputusan, maka semakin tidak efektif penyelenggaran pemerintahan (output-based legitimacy).

Untuk mengatasi simalakama ini, pemerintah pusat memperkenalkan dekonsentrasi dan tugas pembantuan dengan menghadirkan instansi pemerintah pusat di daerah dan kembali memperkenalkan wilayah administratif, yang menciptakan hubungan hirarkis antara kabupaten/kota dengan provinsi. Sehingga tercipta otonomi semu, daerah dan pejabat daerah hadir untuk pemerintah pusat, bukan langsung untuk rakyat daerah.

Kedua, isu skala terkait erat dengan efisiensi penyelenggaran urusan pemerintahan. Pertanyaannya adalah bagaimana skala urusan pemerintahan, dipahami sehingga dapat didistribusikan pada level pemerintahan yang tepat? Beberapa penulis/peneliti (seperti Moss dan Newig 2010) mengelompokan isu eskternalitas lingkungan dan sumber daya alam atas:
1.    Pollution spillovers, yaitu penetapan skala berdasarkan eksternalitas polusi,
2.    Competitive spillover, terkait kompetisi antar daerah dalam pemanfaatan sumberdaya alam yang membenarkan sentralisasi dan
3.    Preservation spillovers, terkait pemanfaatan sumberdaya alam tertentu oleh warga dari daerah lain.

Ketiga, isu skala berdampak pada perubahan kewenangan elite di daerah maupun di pusat. Sayangnya dimensi ini sering kurang mendapat sorotan, walaupun merupakan objek dan bahkan produk dari konflik dan negosiasi. Hal ini terlihat jelas dalam opini Pak Dirjen yang tidak menggarisbawahi isu ini, mungkin dianggap tidak etis kalau didiskusikan, terlihat upaya pusat untuk menutup kesan bahwa orientasi perubahan UU adalah tidak untuk kekuasaan.

Argumentasi Pemerintah Pusat
Terlihat jelas pada empat poin argumentasi Pak Dirjen tentang perbaikan desentralisasi bahwa skala menjadi  pertimbangan utama perubahan UU pemda.

Pertama, skala waktu pada proses penetapan Daerah Otonom Baru (DOB) mengalami perpanjangan. UU memungkinkan penggabungan kembali DOB yang kurang berkinerja setelah penetapannya, namun dalam prakteknya, biaya politik untuk koreksi semacam ini sangatlah mahal.

Kedua, skala fungsi pada pengelolaan pendidikan menengah ditarik ke pemerintah pusat. Sayangnya argumentasi pemerintah pusat pada alasan tumpang tindihnya kewenangan tidak memuaskan. Kemungkinan tumpangtindih ini disebabkan oleh intervensi pemerintah pusat, namun justru intervensi ini menciptakan checks dan balances yang seharusnya tetap dipertahanan.

Ketiga, skala ruang pengelolaan sumberdaya alam menjadi argumentasi lain bagi koreksi pemerintah pusat. Tiga kelompok eksternalitas (spillovers) diatas dapat dipakai sebagai pembenarannya, namun bahwa penyesuaian ruang lingkungan sumberdaya alam dengan ruang administrasi pemerintahan hanyalah sebatas memindahkan batas, bukan meniadakan batas.

Implikasinya dalam urusan pengelolaan sumber daya alam lingkungan maupun laut adalah bahwa dalam UU yang baru, wilayah laut yang menjadi kewenangan pemerintah kabupaten/kota ditiadakan. Ini artinya batas kabupaten/kota kepulauan bergeser/berkurang dari 4 mil laut dari pinggir pantai ke pantai. Akibatnya muncul masalah interaksi kelembagaan, dimana pemerintah kabupaten/kota dibebaskan (baca: terbebaskan) dari tanggungjawab mengelola daerah muara yangmenampung polusi dari daratan. 

Keempat, skala komando dan kontrol menjadi pertimbangan dalam penambahan label wilayah administratif. Insentif yang dibangun lebih berorientasi kekuasaan dari pada hukum, etika, ide dan sosio-kultural. Hal ini diakui oleh Pak Dirjen bahwa pembentukan UU ini sangat kental dengan kepentingan politik, dan inilah bagian yang menarik karena kekuasaanlah yang sering memicu konflik, namun juga "negosiasi".

Poin ke-empat ini kemudian dibahas lebih detail pada beberapa kasus politik praktis terkait pilkada dan perpindahan kekuasaan. 

Jelas bahwa koreksi pusat lebih diutamakan pada isu kuasa (kontrol pusat atas daerah/kepala daerah, dan hubungan hirarkis pusat-daerah) dan efisiensi (pilkada dan isu ekologi) dari pada isu partisipasi lokal. Yang tidak kalah penting adalah tidak ada koreksi atas skala penyelenggaraan urusan pemerintahan yang dilaksanakan oleh pemerintah pusat. Pusat seakan-akan menjadi skala solusi, dan daerah menjadi skala masalah. Implikasi yang serius juga terjadi pada ketidakjelasan rentang kendali pengelolaan sumber daya.

Opini ini pernah di publikasi di website DPRRI tanggal 29 april 2015