DPRD bukan Legislatif dan Otoritasnya Tidak Setingkat Kepala Daerah?

15 June 2015 at 11:35

Kewenangan DPRD sering disewenangkan yang menyebabkan pemerintah pusat mendukung pemerintah daerah menetapkan peraturan daerah tanpa harus melibatkan DPRD untuk menghindari masalah yang lebih besar. Penyebabnya, DPRD sering disamakan dengan DPR yang secara jelas memiliki hak kekuasaan seperti yang diuraikan oleh Montequieu lewat Teori Trias Politica. Secara jelas dikatakan bahwa "penyelenggaraan pemerintahan di pusat terdiri atas lembaga eksekutif, legislatif, dan yudikatif, [sedangkan] penyelenggaraan pemerintahan daerah dilaksanakan oleh DPRD dan Kepala Daerah (Amendemen kedua Pasal 18 UUD 1945; Penjelasan Umum UU 23/2014). Jadi pemisahan kekuasaan itu hanya ada di pusat, tidak ada pemisahan di daerah; DPRD dan Kepala Daerah adalah sama-sama unsur pemerintahan daerah. 

Lalu timbul pertanyaan, apakah itu urusan pemerintahan yang dilaksanakan oleh pemerintahan daerah? Di pasal 1 ayat 5 UU 23 tahun 2014 secara jelas dikatakan bahwa “Urusan Pemerintahan adalah kekuasaan pemerintahan yang menjadi kewenangan Presiden yang pelaksanaannya dilakukan oleh kementerian negara dan penyelenggara  Pemerintahan Daerah untuk melindungi, melayani, memberdayakan, dan menyejahterakan masyarakat”. Ini artinya baik Kepala Daerah maupun DPRD adalah perpanjangan tangan dari Eksekutif, keduanya melaksanakan kekuasaan eksekutif dibawah Presiden di daerah. Tidak dibagi apalagi dipisahkan bahwa Kepala Daerah sebagai perpanjangan tangan dari Presiden sedangkan DPRD sebagai perpanjangan tangan dari Legislatif atau DPRRI. Artinya, DPRD bukan legislatif di daerah seperti halnya DPRRI di pusat.

Dasar konstitusi hak pemerintahan daerah diatur pada Pasal 18 ayat 6 UUD1945 (Amendemen kedua). Dikatakan bahwa “Pemerintahan daerah berhak menetapkan peraturan daerah dan peraturan-peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan”. Namun tidak dirinci jenis-jenis hak Kepala Daerah maupun DPRD. Rinciannya ada di UU 23/2014 namun dengan jelas terurai bahwa kewenangan (atau hak) mengajukan dan menetapkan perda (Pasal 18), termasuk peraturan daerah APBD diberikan kepada Kepala Daerah. Hak DPRD ada di pasal 106 yang mencakup hak angket, interpelasi dan mengajukan pertanyaan. Tidak ada hak yang kerkait dengan pengajuan dan penetapan peraturan daerah. Disini terihat jelas bahwa Kepala Daerah-lah yang memiliki hak legislasi. 

Terkait dengan fungsi DPRD, diuraikan secara jelas pada pasal 96/149 UU 23/2014 yang mencakup 1) pembentukan perda, 2) anggaran dan 3) pengawasan. Jadi semakin jelas disini bahwa DPRD tidak memiliki hak legislasi, anggaran dan  pengawasan. UU hanya memberi fungsi bukan hak. Khusus hak anggaran, seperti dijelaskan pada pasal 18 UUD 1945, ada di tangan Kepala Daerah.  Badan anggaran DPRD hanya bisa "memberikan saran dan pendapat berupa pokok-pokok pikiran kepada Kepala Daerah dalam mempersiapkan RAPBD" (Pasal 55 (a) PP 16/2010.  

Harus dibedakan antara hak dan fungsi. Hak dijelaskan sebagai “kekuasaan untuk berbuat sesuatu” dan kekuasaan ini melekat pada yang memiliki hak,tidak pisah didelegasikan atau dilimpahkan kepada pihak lain (Kamus Besar Bahasa Indonesia), sedangkan fungsi menurut KBBI terkait dengan “jabatan (pekerjaan) yang dilakukan”, “kegunaan sesuatu hal”, yang dapat dipakai atau dialihkan atau dialihfungsikan. Jelas bahwa hak terkait dengan kekuasaan yang melekat,sedangkan fungsi tidak terkait kekuasaan yang dapat dpakai (juga tidak) dan dialihkan.

Hak terkait pengajuan rancangan perda/pertanyaan/usul/pendapat diatur di pasal 107/160 UU23/2014, namun hak ini melekat pada anggota DPRRI, tidak pada DPRD. Kembali ke definisi hak, bahwa hak tidak dapat dialihkan, artinya hak yang melekat pada individu anggota DPRRI tidak dapat dialihkan kepada DPRD. Demikian juga bahwa hak Kepala Daerah terkait anggaran di atas, tidak bisa dialihkan kepada DPRD.

Lebih rinci terkait dengan pelaksanaan fungsi DPRD khususnya fungsi anggaran, dikatakan bahwa DPRD tidak memiliki hak memberi usulan perubahan anggaran, DPRD hanya memiliki kewenangan dan tugas untuk mengatakan setuju atau tidak setuju atas usulan RAPBD yang diajukan oleh Kepala Daerah. Berdasarkan Keputusan MK Nomor 35/PUU-XI/2013 kewenangan DPRRI/D untuk membahas usulan anggaran atau rancangan APBN/D dibatasi hanya untuk unit pertama (organisasi), unit kedua (fungsi) dan unit ketiga (program). DPRRI/D tidak diberi kewenangan untuk membahas unit ke-empat dan kelima yaitu jenis kegiatan dan jenis belanja, yang kemudian ditegaskan lebih lanjut oleh Mendagri.

Secara gamblang dikatakan bahwa pembatasan kewenangan ini dalam rangka mengurangi aksi pemburuan rente oleh Partai Politik pada saat pembahasan APBN/D. Dalam prakteknya, apabila tidak terjadi kesepahaman sehingga DPRD tidak menyetujui rancangan APBD yang diajukan oleh Kepala Daerah untuk ditetapkan dengan Peraturan Daerah, maka Kepala Daerah dapat menetapkan rancangan APBD tersebut dengan Peraturan Kepala Daerah. Prakteknya telah terjadi penetapan APBD dengan peraturan Kepala Daerah di beberapa daerah, seperti di TTU pada tahun 2012, Bengkalis pada tahun 2014, Mimika pada tahun 2017,  Nunukan pada tahun 2018, Humbahas pada tahun 2019 dan Tana Tidung pada tahun 2020.

Semakin jelas bahwa DPRD tidak memiliki kewenangan terkait dengan legislasi, anggaran dan pengawasan. Yang dimiliki DPRD adalah fungsi terkait ketiga hal ini, namun dalam pelaksanaannya, khususnya fungsi anggaran dilaksanakan secara terbatas. Dan bahwa fakta KDh bisa menetapkan poduk hukum daerah tanpa keterlibatan DPRD, tetapi tidak sebaliknya, DPRD bisa menetapkan produk hukum daerah tanpa keterlibatan KDh adalah bukti ketidaksetaraan mereka. Bagaimana pandangan sdr/i?